《最高人民法院关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《规定》）已于2023年4月17日经最高人民法院审判委员会第1885次会议审议通过。

一、制定背景和意义

制定《规定》，是最高人民法院深入践行习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要举措。《规定》坚持以人民为中心，深入贯彻绿水青山就是金山银山理念，落实以最严格制度最严密法治保护生态环境要求，保障人民法院充分发挥审判职能作用，不断夯实守护绿水青山和增进民生福祉的法治防线。

制定《规定》，是最高人民法院贯彻实施民法典绿色原则和生态环境侵权责任制度的重要举措。作为民法典绿色条款的重要组成部分，侵权责任编专章规定了环境污染和生态破坏责任，对生态环境侵权的归责原则、举证责任等内容作出明确规定。《规定》严格遵循立法原意，立足审判实际，深入研究、系统解决生态环境侵权民事纠纷案件中的证据规则问题，确保民法典绿色原则和生态环境侵权责任制度在审判实践中得到正确实施。

制定《规定》，是最高人民法院丰富完善生态环境裁判规则体系的重要举措。最高人民法院自2014年6月成立环境资源审判庭以来，先后制定发布20余部司法解释，基本涵盖生态环境案件审理的实体和程序问题，但对作为实体与程序问题“结合部”“连接点”的证据问题，并无系统性、专门性规定。证据问题直接关系到当事人权利的保护和人民法院裁判结果的公正性，而生态环境侵权案件在证据方面又存在一些突出特点，诸如适用特殊的举证责任分配规则，事实认定的“专业壁垒”问题突出，“证据偏在”问题突出，等等，确需构建相应的规则体系。

制定《规定》，是最高人民法院积极回应和满足审判实践需要的重要举措。在历次环境资源审判疑难问题调研中，证据问题都是一线法官反映、讨论的焦点，诸如公益诉讼与私益诉讼举证责任分配之异同，过度依赖鉴定问题如何破解，当事人自行委托有关机构出具的专业意见如何处理，等等。人民法院对这些问题的认识和把握，直接关系到“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标的实现，需要深入研究并妥善解决。

二、制定的基本原则

一是坚持合法性原则。贯彻落实民法典、民事诉讼法、环境保护法等法律规定，解决法律关于证据制度的规定在生态环境侵权诉讼中的具体适用问题，是制定《规定》的核心目标。在起草过程中，始终坚持合法性原则，坚持在现行法律框架下思考问题、拟定条文，严格就如何具体适用法律问题作出解释。

二是满足司法实践需要。立足审判实践，坚持问题导向，强化效果意识，系统梳理生态环境侵权案件中证据方面的突出问题，深入研究其特点和规律，有针对性地设计条文内容，确保《规定》能够满足生态环境审判实践需要，切实解决证据方面的难点、堵点问题。

三是重点完善技术性、操作性规则。严守司法解释功能定位，准确把握《规定》与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《民事诉讼证据规定》）的适用关系，不追求体系的完整性，对于法律及有关司法解释已有明确规定的内容，不作重复规定。所拟条文紧扣法律规定的适用问题，推动生态环境侵权民事诉讼在当事人举证、证据调查收集、认定、采信等方面的规范化。

三、《规定》的主要内容

《规定》共34条，除引言外，主要包括适用范围、举证责任、证据的调查收集和保全、证据共通原则、专家证据、书证提出命令、损失费用的酌定等内容，择要解析如下：

（一）关于举证责任

举证责任是“民事诉讼的脊梁”，在民事证据规则体系中居于基础性地位。《规定》采用法律要件分类说中的规范说，严格按照民法典相关规定确定生态环境侵权民事诉讼各方当事人的举证责任。

关于原告的举证责任。根据《规定》第2条至第5条，原告的举证责任包括三个部分：一是根据生态环境侵权责任构成要件，环境污染责任纠纷案件、生态破坏责任纠纷案件的原告应当就被告实施了污染环境或者破坏生态的行为，以及原告人身、财产受到损害或者有遭受损害的危险承担举证责任；生态环境保护民事公益诉讼案件的原告应当就被告实施了污染环境或者破坏生态的行为且该行为违反国家规定，以及生态环境受到损害或者有遭受损害的重大风险承担举证责任。其中，“违反国家规定”是否为侵权责任构成要件，以及是否由原告举证证明，是生态环境私益侵权诉讼与生态环境保护民事公益诉讼的重要区别。二是根据谁主张谁举证的举证责任分配原则，原告应当就其主张的人身、财产损害赔偿费用，或者民法典第1235条规定的损失、费用，承担举证责任。三是为防止滥诉，提高因果关系认定的准确性，原告起诉请求被告承担环境污染、生态破坏责任的，应当提供被告行为与损害之间具有关联性的证据。

关于被告的举证责任。根据民法典第1230条的规定，因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就两种情形承担举证责任：一是其行为与损害不存在因果关系；二是存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形。基于此，《规定》第6条明确，生态环境侵权民事诉讼的被告应当就其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任；被告主张不承担责任或者减轻责任的，应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形承担举证责任。因果关系是确定生态环境侵权是否成立的最关键要件，《规定》将因果关系不存在的举证责任分配给被告，旨在平衡原被告的举证能力，有利于被侵权人及时有效地获得司法救济。

（二）关于证明标准

因同一污染环境、破坏生态行为分别提起刑事、民事、行政诉讼的情况在司法实践中较为普遍。调研中发现，审判实践中存在生效刑事裁判、行政裁判未予认定的事实，生态环境侵权民事裁判亦不予认定的情况，忽视了三大诉讼证明标准之不同。比如，对于因证据不足、案件事实不清，未达到排除合理怀疑的刑事诉讼证明标准而作出的无罪判决，如果相关事实能够达到高度可能性的民事诉讼证明标准，民事裁判应当认定该事实存在。基于此，《规定》第8条规定，对于发生法律效力的刑事裁判、行政裁判因未达到证明标准未予认定的事实，在因同一污染环境、破坏生态行为提起的生态环境侵权民事诉讼中，人民法院根据有关事实和证据，确信待证事实的存在具有高度可能性的，应当认定该事实存在。

（三）关于证据共通原则

证据共通原则是证据法上的一项基本原则，其基本涵义是指某项证据在提交法院后，虽然可以被提交证据的一方当事人撤回，但不影响对方当事人援引该证据证明案件事实。证据共通原则虽然未被民事诉讼法及相关司法解释所规定，但在司法实践中被普遍遵循。《规定》第15条立足基本法理，对该原则在生态环境侵权司法实践中的具体适用作出较为全面的规定：当事人向人民法院提交证据后申请撤回该证据，或者声明不以该证据证明案件事实的，不影响其他当事人援引该证据证明案件事实以及人民法院对该证据进行审查认定。当事人放弃使用人民法院依其申请调查收集或者保全的证据的，按照前款规定处理。

（四）关于专家证据

民事诉讼法及相关司法解释构建了鉴定人和专家辅助人并存的“双层”专家证据制度。专家证据制度对于破解生态环境侵权案件事实认定的“专业壁垒”问题具有重要作用。《规定》以第16条至第23条共8个条文的体量，对专家证据制度在生态环境侵权案件适用中的重点、难点问题作出较为全面的规定。关于鉴定意见，《规定》重点围绕生态环境侵权案件委托鉴定比例高、个别案件存在“以鉴代审”、一些复杂鉴定事项难以由某一鉴定人全部完成、当事人自行委托有关机构出具专业意见等情况，分别明确了不予委托鉴定的情形、鉴定之外认定专门性事实的方法、鉴定人邀请其他机构、人员完成部分鉴定事项的“有限许可、严格限制”规则，以及当事人自行委托有关机构出具专业意见的审查认定规则。关于专家辅助人制度，《规定》在充分总结司法经验基础上，明确当事人可以聘请有专门知识的人对鉴定意见或者污染物认定、损害结果、因果关系、生态环境修复方案、生态环境修复费用、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等专业问题提出意见。

（五）关于损失、费用等的酌定

由于生态环境侵权案件的专业性、复杂性，司法实践中存在“定性不易、定量更难”问题，即使根据在案证据能够认定侵权事实成立，损害赔偿数额或者损失、费用数额仍然难以确定。对于这种情况，人民法院既不能因事实不清拒绝裁判，也不能仅以原告未完成相关举证责任为由不支持其关于赔偿数额或者损失、费用的主张，而应结合已查明的案件事实和其他证据，对相关数额进行酌定。为保证酌定的规范和公平，《规定》第30条、第31条在充分总结审判经验基础上，对酌定时的考量因素进行了列举式规定：对于环境污染责任纠纷、生态破坏责任纠纷案件，人民法院可以结合侵权行为对原告造成损害的程度、被告因侵权行为获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境资源保护监督管理职责的部门的意见等，合理确定人身、财产损害赔偿数额；对于生态环境保护民事公益诉讼案件，人民法院可以根据污染环境、破坏生态的范围和程度等已查明的案件事实，结合生态环境及其要素的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵权行为获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境资源保护监督管理职责的部门的意见等，合理确定生态环境修复费用、生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失等数额。

最高人民法院

关于生态环境侵权民事诉讼证据的若干规定

最高法相关负责人就最新发布的

生态环境侵权相关司法解释答记者问

问题1：由于生态环境侵权纠纷的特殊性，诉讼时效的计算对保护被侵权人至关重要。能否请杨院长介绍下，《解释》在诉讼时效制度方面有哪些新规定？

答：针对生态环境侵权的诉讼时效制度，《解释》主要明确了以下两方面内容：一是明确持续性侵权的诉讼时效起算点。《解释》第27条规定，被侵权人知道或者应当知道权利受到损害以及侵权人、其他责任人之日，侵权行为仍持续的，诉讼时效期间自行为结束之日起计算。这样规定的理由在于，其一，从立法沿革看，生态环境侵权责任纠纷案件的诉讼时效较一般民事案件更有利于被侵权人，以行为结束之日作为起算点，符合对被侵权人的特殊保护；其二，持续性的生态环境侵权可视为一个整体，从行为结束之日起计算诉讼时效符合侵权责任基本法理；其三，生态环境侵权致害因果关系链条复杂，损害结果具有潜在性、滞后性和不确定性，判断被侵权人知道或者应当知道权利受到损害以及侵权人、其他责任人之日较为困难，而行为结束之日更易合法合理判断。

二是明确诉讼时效中断的特殊事由。《土壤污染防治法》第96条第3款规定：“土壤污染引起的民事纠纷，当事人可以向地方人民政府生态环境等主管部门申请调解处理，也可以向人民法院提起诉讼。”《水污染防治法》第97条也有类似规定。为依法支持政府主管部门发挥职能作用，促进纠纷及时有效化解，维护被侵权人合法权益，《解释》第28条规定，被侵权人以向负有环境资源监管职能的行政机关请求处理因污染环境、破坏生态造成的损害为由，主张诉讼时效中断的，人民法院应予支持。

问题2：听了刚才的介绍，我们感到《规定》聚焦生态环境侵权特点，坚持问题导向，指导性、操作性强。我们了解到，最高人民法院之前已经出台了《关于民事诉讼证据的若干规定》，请再具体谈一谈针对生态环境侵权纠纷制定专门证据规定的必要性和制定的基本思路。

答：这是一个好问题。之所以针对生态环境侵权纠纷制定专门的证据规定，是因为与其他民事纠纷相比，生态环境侵权纠纷在证据方面存在以下突出特点：一是适用特殊的举证责任分配规则。生态环境侵权适用无过错责任归责原则，且由侵权人对因果关系不存在承担举证责任。二是事实认定“专业壁垒”问题突出。生态环境侵权大多具有长期性、潜伏性、持续性、广泛性，造成损害的过程、因果关系链条比较复杂，专门性问题较多，相关事实查明的难度大，对专家证据的依赖程度高。三是“证据偏在”问题突出。诸如污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等对案件审理至关重要的环境信息，往往掌握在侵权人手中，被侵权人收集证据的手段不足，举证能力受限，申请人民法院调查收集证据的情况较为普遍。因此，构建符合生态环境侵权案件特点和审判规律的证据规则体系，就十分必要了。

针对生态环境侵权纠纷在证据方面的突出特点，《规定》坚持问题导向、合法原则、效果意识，有针对性地设计了相关条文。比如，关于举证责任分配规则，《规定》用第2条至第7条共6个条文，对原被告的举证责任进行了详细规定；针对事实认定的“专业壁垒”问题，《规定》通过第16条至第23条、以及第30条、第31条共10个条文，对专家证据制度、损失费用的酌定等内容进行了具体规定；针对证据偏在被告一方、原告举证困难的问题，《规定》通过第9条、第26条至29条共5个条文，对免证事实、书证提出命令在环境侵权诉讼中的具体适用作出规定。这些条文作为《规定》的主干内容，都广泛征求了意见，进行了反复论证，相信会对破解生态环境司法实践中的证据难题起到积极作用。

问题3：我们了解到，在生态环境侵权案件中，专门性问题较多，司法鉴定发挥了重要作用。但是在司法实践中，一定程度上还存在鉴定机构有限、过度依赖鉴定、虚假鉴定等问题，请问《规定》是通过哪些制度设计破解这些问题的。

答：鉴定意见是法定的民事诉讼证据种类之一，在民事诉讼法及相关司法解释构建的专家证据制度中居于基础性地位，对于解决生态环境侵权案件事实认定的“专业壁垒”问题具有重要作用。我们在起草《规定》过程中，高度重视、系统梳理了司法实践中存在的鉴定问题，在深入调研论证基础上，有针对性地设计了相关条文，旨在推动鉴定制度更好发挥作用。具体而言，主要规定了三方面内容：

一是规定了不予委托鉴定的情形和鉴定之外认定专门性事实的方法，以解决委托鉴定比例高、对鉴定过度依赖的问题。第17条规定，对于法律适用、当事人责任划分等非专门性问题，或者虽然属于专门性问题，但可以通过法庭调查、勘验等其他方式查明的，不予委托鉴定。第21条规定，因没有鉴定标准、成熟的鉴定方法、相应资格的鉴定人等原因无法进行鉴定，或者鉴定周期过长、费用过高的，人民法院可以结合案件有关事实、当事人委托的有专门知识的人的意见和其他证据，对涉及专门性问题的事实作出认定。

二是以“有限许可、严格限制”为原则，对鉴定人邀请其他机构、人员完成部分鉴定事项的问题作出规定，以解决环境损害等司法鉴定鉴定范围广、鉴定事项复杂，一个鉴定机构或者鉴定人无法完成全部鉴定事项的问题。为防止“皮包机构”“鉴定中介”等问题的发生，第18条作出严格限制：仅能针对部分非主要鉴定事项；必须经过人民法院准许；鉴定人对最终鉴定意见负责。第19条规定了未经法院准许的法律后果：该鉴定意见不得作为认定案件事实的根据；鉴定人退还鉴定费用。针对接受邀请的机构、人员提供虚假鉴定意见的情况，《规定》第20条明确，该鉴定意见不得作为认定案件事实的根据，人民法院可以依照民事诉讼法第114条的规定对其进行处理。

三是规定了当事人自行委托有关机构出具专业意见的审查认定规则，填补了一项制度空白。在生态环境侵权案件中，当事人提供此类意见证明案件事实的情况比较普遍，但其并非民事诉讼法上的鉴定意见，法律和司法解释没有规定相应的审查判断规则，司法实践中也存在不同做法。考虑到此类意见与专家辅助人意见性质相同，以及证据效力体系的内在平衡，第23条明确规定，当事人就环境污染、生态破坏的专门性问题自行委托有关机构、人员出具的意见，人民法院应当结合本案的其他证据，审查确定能否作为认定案件事实的根据。对方当事人对该意见有异议的，人民法院应当告知提供意见的当事人可以申请出具意见的机构或者人员出庭陈述意见；未出庭的，该意见不得作为认定案件事实的根据。