• 分类：行业资讯
• 作者：贵州省律师协会
• 来源：省律协业务培训部
• 发布时间：2024-08-20 17:16
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【概要描述】



在波澜壮阔的时代潮流中，贵州省律师行业秉承着法律人的使命与担当，深入贯彻落实习近平总书记对律师工作的重要指示精神，主动融入国家发展大局，聚焦围绕“四新” 主攻“四化”主战略和“四区一高地”主定位，不畏艰难，锐意进取，以法律智慧和专业精神为推动全省经济社会高质量发展贡献律师力量。

 

我们将陆续推出贵州律师服务“四新”“四化” 典型案例。这些案例，不仅是贵州律师行业服务经济社会发展的缩影，也是新时代律师行业致力于法治贵州建设的生动实践。

 







案例之五：合法性审查在生态环境规章制度建设中的运用——以贵安新区直管区生态环境准入清单细化方案合法性审查为例

 





生态环境分区管控“三线一单”以改善生态环境质量为核心，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线硬约束落实到环境管控单元清单，建立全覆盖的生态环境分区管控体系。贵州元治律师事务所接受贵安新区生态环境局的委托，指派张元毅律师参与《贵安新区直管区生态环境准入清单细化方案》起草工作，并对该局起草的《细化方案》进行合法性审核。细化方案颁布实施后，贵州省生态环境厅对贵安新区制定的细化方案与“三线一单”衔接给予了充分的肯定，贵州电视台、央视网等主流媒体相继对贵安新区生态环境准入制度的实施进行宣传报道。

 

一、辨析“清单细化方案”性质及其制定主体

《贵安新区直管区生态环境准入清单细化方案》的起草，是根据 《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《贵州省行政规范性文件制定和监督管理规定》 等文件规定，贯彻落实《贵州省人民政府关于实施“三线一 单”生态环境分区管控的通知》等文件的要求，由贵安新区生态环境局制定，对贵安新区直管区内的生态环境准入条件设定的具有普遍约束力的法律文件，应当认定为行政规范性文件。依照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定，贵安新区生态环境局作为行政机关，符合上述文件对规范性文件制定主体的要求，是适格行政规范性文件起草主体。

 

二、诠释“生态环境准入”的概念和法律意义

生态环境准入也被称为生态准入，是一个综合性的概念，它统筹考虑了生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线等管控要求，进而提出在空间布局、污染物排放、环境风险、资源开发利用等方面的禁止和限制的环境准入要求。在法律意义上，生态环境准入具有几方面的重要特性。1.法律保障：生态环境准入通过法律形式明确了生态环境保护的底线和红线，为生态环境保护提供了法律保障。任何违反这些准入要求的行为都将受到法律的限制。2.促进可持续发展：生态环境准入旨在通过合理的空间布局、资源利用和污染物排放控制，推动经济社会的可持续发展。它确保了经济活动的进行不会对环境造成不可逆 的损害。3. 强化政府责任：生态环境准入要求政府在生态环境保护方面承担起更大的责任。政府需要制定并执行相应的政策和法规，确保企业和个人遵守生态环境准入的要求。4.引导公众参与：生态环境准入不仅是对政府和企业的要求，也是对公众的要求。它引导公众积极参与生态环境保护，形成全社会共同参与的良好氛围。详细解读《贵州省人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的通知》文件，其对“生态环境准入”的要求是，以改善省内特定区域生态环境质量为核心，根据生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，设定优先、重点和一般等三级管控单元，并制订各单元定量和定性相结合的环境准入管控要求，形成生态环境准入清单。然后，地方政府先将目标区域划分成多个管控单元，再根据管控单元的生态环境保护等级设置准入条件，让工业开发项目和城镇建设项 目依照对应的准入条件，科学有序地进入目标区域，促进区域发展与生态环境保护有机融合、生态系统良性发展。贵安新区作为中国第八个国家级新区，地处贵州省贵阳市和安顺市结合处，黔中经济区核心地带。新区围绕绿色发展、低碳发展、循环发展的目标，严格执行生态环境准入制度，严守生态和发展“两条底线”。贵安新区生态环境局将生态环境准入清单细化方案合法性审查贯穿于方案调研、文件起草、方案撰写等全过程，为准入制度的合法性、科学性、可操作性提供了有力保障。

 

三、审查行政规范性文件制定程序的合法性

程序正当是行政法的基本原则，程序正义是实体正义的保证，行政规范性文件的制定是涉及广泛、不特定的管理对象的抽象行政行为，其制定过程更应当遵守程序合法。行政规范性文件的制定程序主要遵循以下步骤：1. 评估论证：制定规范性文件前，通常需要进行评估论证，确保文件的必要性、可行性和合法性；2.征求意见：文件起草单位应 通过适当方式征求有关机关、组织和公民的意见，确保文件的广泛参与和公正性；3.合法性审核：文件在提交集体审议前，应当由法制机构进行合法性审核，确保文件内容符合法律法规和上级政策；4.集体审议决定：文件应当经行政机关负责人集体审议决定，确保决策过程的透明和民 主；5.公开发布：文件经审议通过后，应当按照规定的 方式和程序公开发布，确保文件的公开透明和及时传播。贵安新区生态环境局严格遵守法定程序，并依规定履行 “清单细化方案”意见征求程序，吸纳经济发展局（科技创新局）、住房和城乡建设局、自然资源局、政策法规局和产业发展局等单位部门的意见，行政规范性文件制定程序合法。

 

四、“清单细化方案”内容与禁止性冲突审查

行政规范性文件在制定过程中需要进行禁止性冲突审查，以确保文件的内容不与其他法律、法规和上级政策相冲突。审查主要包括以下几个方面：1.与宪法、法律、法规和规章的抵触审查，行政规范性文件的内容不得与宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等上位法相抵触。这意味着文件的制定必须遵循上位法的规定，不得超出上位法所规定的范围和权限。2.与上级行政机关命令、决定的抵触审查，行政规范性文件的内容也不得与上级行政机关的命令、决定相抵触。下级行政机关必须遵守上级行政机关的命令和决定，确保行政行为的统一性和一致性。3.越权审查：行政规范性文件不得超越制定机关的法定职权。制定机关必须在其法定的职责范围内制定文件，不得超越其权限范围。4.与同位阶规范性文件的协调审查：行政规范性文件之间如果存在冲突或不一致的情况，需要进行协调审查。制定机关应当考虑同位阶规范性文件之间的相互关系，确保文件之间的协调性和一致性。律师事务所选派专业律师增强审查力量，严格按照《贵州省行政规范性文件制定和监督管理规定》第十二条规定执行审查程序。审查中，除了查阅对照《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》《贵州省人民政府关于实施“三线一单”生态环境分区管控的通知》等行政文件依据外，律师还逐一核查每一项准入条件所对应的法律依据。例如，禁止在饮用水水源一级保护区内新建（改建、扩建）与供水设施和保护水源无关的建设项目对应查找《中华人民共和国水污染防治法》《贵州省饮用水水源环境保护办法》等法律法规，以确保准入条件的设置 符合法律法规的规定。

 

五、出具“清单细化方案”综合审查法律意见

律师事务所在综合审查“清单细化方案”在制定主体、权限、程序、形式等合法的基础上，交叉审核“清单细化方案”确认未出现：1.设定行政许可、行政处罚、行政强制、证明等事项，增加办理行政许可事项的条件；2.超 越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；3.违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件；4.违法减损公民、法人和其 他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；5.增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责等内容，并出具合法性审查意见书。